고도(古都)의 역사문화환경을 효율적으로 보존·육성함으로써 고도의 정체성을 회복하고 주민의 생활을 개선하여 활력 있는 역사문화 도시를 조성하고자 한다. 이에 2004년 「고도 보존에 관한 특별법」이 제정되었고, 2011년 제도의 효율적 운영을 위해 내용을 보완하고 법률명을 개정하여 2012년부터 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」(약칭 “고도육성법”)이 시행되었다.
법률에서 ‘고도’란, 과거 우리 민족의 정치·문화의 중심지로서 역사상 중요한 의미를 지닌 경주, 부여, 공주, 익산 지역과 대통령령이 정하는 지역을 말한다. 현재까지는 경주, 부여, 공주, 익산의 4개 지역이 고도로 지정되어 있으며, 이들은 경주 역사지구와 백제 역사유적지구로 세계 유산에 등재되어 있다. ‘고도의 역사문화환경’이란, 고도의 생성·발전 과정의 배경이 되는 자연환경과 역사적 의의를 갖는 유형·무형의 문화유산 등 고도를 구성하고 있는 일체의 요소를 말한다. ‘주민지원사업’이란, 지정 지구에 거주하는 주민의 생활환경을 개선하고 복리 증진을 위해 시행하는 사업을 말한다.
2015년부터 시작한 고도 이미지찾기 사업은 「고도육성법」의 제정 목적과 취지에 가장 잘 부합되는 고도 보존육성 정책 사업 중 하나이다. 「고도육성법」에 따라 지정된 ‘역사문화환경 보존육성지구’와 ‘역사문화환경 특별보존지구’에서 건축물의 신축, 증축 등을 시행할 경우에는 건축물 높이는 2층 이하로 제한되며, 매장문화재 유존 지역에 따른 발굴 허가 등의 재산권 행사에 많은 행위 제한이 따른다. 이는 땅속 깊은 곳에 매장되어 있는 옛 왕도와 관련된 매장문화재 유적과 역사문화환경을 보존하기 위해 시행하는 불가피한 조치이다. 하지만 행정적 규제만으로는 현실적으로 고도 역사문화환경을 온전히 보존할 수 없다. 이에 문화재청은 지역 주민과 상생하기 위한 정책의 일환으로 지역 주민들에게 직접적인 혜택을 제공하는 한옥 지원 사업을 시행하고 있다. 고도 이미지찾기 사업은 문화재 보존 중심의 틀에서 벗어나 국가가 주관하여 지방자치단체와 함께 고도 지역 주민을 보호하고 가꾸는 민관 협력 문화재 관리 모델로서 중요한 정책이다. 고도 이미지찾기는 삼국시대의 왕도(왕경)로서 고도의 정체성뿐만 아니라 고도가 지금까지 생성 및 발전되어 온 역사문화 도시로서 켜켜이 쌓아 온 시대별 다양한 유·무형의 인문환경과 자연환경을 조화롭게 조성하여 고도별 지역적 특성과 정체성을 살려 지역 활력을 불어넣기 위한 도시 차원의 역사도시 경관을 디자인하는 정책이다. 그리고 아파트 등 고층 집합건축물이 들어서는 주거환경 변화와 도시계획시설의 현대화 추세 속에서 전통유산을 전승하고 발전시켜 역사문화도시로서 이미지를 조성하는 사업이다. 또한 한 공간에 어제와 오늘 그리고 내일이 공존하며 조화로운 고도를 만들어 나가는 문화재 보존육성 정책의 모델이다.

고도 이미지찾기 사업은 사업 주체와 대상에 따라 지역 주민이 추진하는 주거환경 개선과 가로경관 개선 등의 주민지원사업과 지자체가 추진하는 가로 보행로 개선, 소공원 조성, 공공건축물 외관 정비, 상가 안내판 디자인 개선, 역사 자원의 발굴 및 유적 정비 등의 역사문화환경 개선 사업이 추진되고 있다. 주민지원사업의 경우에는 한옥을 신축, 증축, 재축, 개축, 수선, 대수선할 경우 지원하는 사업이다. 한옥을 신축할 경우 총 공사비의 3분의2 내에서 최대 1억 원까지, 한옥을 대수선하는 경우 총 공사비의 3분의2 내에서 최대 5,000만 원까지 지원하고 있다. 또한 한옥의 형태와 구조를 갖추거나 이를 현대적인 재료와 기술을 사용하여 한옥건축양식으로 신축할 경우 총 공사비의 3분의2 내에서 최대 5,000만 원까지 지원하고 있으며, 한옥건축양식으로 수선·대수선하는 경우 총 공사비의 3분의2 내에서 최대 3,000만 원까지 지원하고 있다. 가로경관 개선을 주민이 직접 추진할 경우에는 담장·대문 개선에 소요되는 총 공사비의 3분의2 내에서 최대 2,000만 원을 지원하고 있으며, 가로변 건축물 외관 정비에 소요되는 총 공사비의 3분의2 내에서 최대 3,000만 원까지 지원하고(간판시설 포함) 간판시설 정비에 소요되는 총 설치비의 3분의2 내에서 최대 200만 원까지 지원 하고 있다.

고도 이미지찾기 사업은 2015년부터 4개 고도 지역에 대해 주민과 함께 고도스러운 경관을 만들어 나가기 위해 야심차게 시작한 사업이다. 고도지정지구는 「문화재보호법」 및 「고도육성법」, 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」(약칭 「매장문화재법」)에 따라 이중 삼중으로 규제를 받고 있는 특수한 곳이다. 땅속 깊은 곳의 고대 유물층, 즉 고대 왕도 및 왕경의 도성 체계를 풀어 줄 타임캡슐이 지하 유적으로 분포하는 특수한 상황으로 지역 주민의 적극적 참여가 고도 이미지찾기 사업의 성공 열쇠이다. 고도 이미지찾기 사업은 단순히 지역 주민의 주거환경 개선을 위한 한옥 지원과 가로경관 개선 지원 사업뿐만 아니라 천 년 이전의 고도 유적들과 중세와 근현대까지 시대별 다양한 유·무형의 문화유산과 자연환경 등 고도 역사문화환경을 조화롭게 보존·육성을 통한 역사도시 경관을 만들어 가는 사업이다.
2015년 사업 초기 문화재 보존정책 중심의 규제정책에 대한 부정적 인식과 고도 지역의 매장문화재 발굴조사 특성상 주민지원사업 참여율이 매우 낮아 고도 이미지찾기 사업의 실적이 저조했다. 하지만 문화재청과 4개 지자체가 협력하여 주민 지원 정책을 지속적으로 추진했고, 지역 주민을 대상으로 교육·홍보를 적극적으로 시행한 결과 본 사업에 대해 긍정적 인식 변화를 가져 왔다. 2018년부터 2020년까지 지속적으로 사업 발굴 다양화, 매장문화재 소규모 발굴조사 지원 제도 개선, 지자체가 추진하는 가로환경 개선 사업 시행, 주민과 함께 옛도읍(고도) 홍보 프로젝트 ‘GO! DO! 고도’ 등의 다양한 노력과 사업 방식 및 제도 개선으로 2021년 현재 고도 이미지찾기 사업에 대한 주민들의 인식이 안정화 단계에 진입하였다.
2015년부터 2020년까지 4개 고도의 고도 이미지찾기 사업 유형별 지원 현황은 다음과 같다. 주민지원사업은 545건(91.5%), 지원 금액은 20,853백만 원(79.5%)로 높은 지원 실적을 보였다. 지자체 역사문화환경 개선 사업은 51건(8.5%), 집행 금액은 5,312백만 원(20.5%)로 주민지원사업 대비 낮은 수준으로 나타났다. 주민 지원의 경우 한옥 지원은 295건(49.5%)로 주민의 수요가 가장 높으며, 가로변 건축물 외관 정비 등을 위한 가로경관 개선은 245건(41.0%)이고, 한옥건축 양식 수요는 5건(0.8%)로 미미한 실적을 나타내고 있다. 이는 한옥과 한옥건축 양식 중 지역 주민들의 주거 양식의 선호도는 전통한옥을 선호하고 있음을 확인할 수 있다.

2015년부터 2020년까지 고도 이미지찾기 사업의 유형별 세부 지원 현황을 살펴보면 한옥 지원 295건 중 신축 지원이 152건(51.5%)으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 불량한옥 신축 지원은 110건(37.3%), 불량한옥 개축은 22건(7.5%), 한옥 증축은 6건, 한옥 수선은 4건, 한옥 대수선은 1건으로 나타났다. 한옥건축 양식 세부 지원 현황을 살펴보면 총 5건 중 신축이 4건으로 가장 높으며, 나머지는 대수선 1건을 지원하였다. 2015년부터 2020년까지 고도 보존육성지구 내 한옥 조성률을 살펴보면 경주 3.9%, 공주 38.2%, 부여 8.5%, 익산 5.8%로 공주를 제외하고는 매우 낮은 수준이며, 비한옥 건축물의 노후도를 살펴보면 경주 87.8%, 공주 86.1%, 부여 83.2%, 익산 86.9%로 매우 높아 노후 건축물의 정비가 시급한 상황이다. 가로경관 개선의 세부 지원 현황을 살펴보면 총 245건 중에서 담장·대문이 177건(72.2%)으로 가장 높고, 다음으로 가로변 상가 간판시설 개선이 44건(18.0%)을 차지하고 있으며, 가로변 건축물외관 정비는 24건(9.8%)으로 전체 실적 대비하여 가장 저조한 수준임을 알 수 있다. 따라서 고도 경관의 핵심축을 이루는 가로건축물 외관 정비 개선의 성과 창출을 위해 소유자들의 적극 참여 제고를 위한 지원 체계 강화가 필요하다.
지자체 직접 추진의 역사문화환경 개선의 세부 지원 현황은 공공건축물 외관 정비, 담장, 간판, 역사 유적지 주변 담장 등 가로경관 개선이 26건으로 가장 높게 나타났으며, 향유 공간, 편익시설, 전통조경, 손실보상 등의 나머지 분야는 비슷한 실적을 보여 주고 있다. 지역 주민들은 주차장, 화장실 등 편익시설과 고도 지역 주민과 국민들이 함께 공유하고 즐길 수 있는 고도예술공방, 고도갤러리, 고도사랑방, 마을역사관 등 문화향유 공간 조성을 요구하고 있는 것으로 나타났다. 명품 고도마을 가꾸기의 일환으로 전통조경 기법에 의한 한옥에 화계, 정원 등을 조성하고, 마을 공간에 마을정원 등을 조성하여 여가와 힐링 공간으로 활용함으로써 지역 주민의 정체성을 높이는 새로운 정책이 요구되고 있다.

4개 고도별 세부 지원 현황을 살펴보면 경주가 한옥 지원 62건(55.8%)으로 가장 높고, 공주는 가로경관 개선 지원이 108건(51.2%)으로 한옥 지원보다 근소하게 높으며, 부여는 한옥 지원이 84건(57.9%)으로 가로경관 개선 지원보다 높게 나타났고, 익산은 한옥 지원 52건(40.6%), 가로경관 개선 지원 53건(41.4%)으로 비슷한 수준이었다.

2018년 주민 한옥 지원 사업으로 추진된 공주 고도보존육성지구로 지정된 공주시 반죽동 197-4, 반죽동 176, 반죽동 204-1, 반죽동 205-1 번지 일원에서 대통사(大通寺)와 관련된 명문기와 등의 유구와 유물이 무수히 출토되었다. 웅진백제 도성 체계와 삼국시대 사찰의 위치가 유일하게 기록된 대통사지의 위치 규명과 관련된 중요한 발굴 성과가 나왔다. 반죽동 일대의 발굴조사 후 매장문화재의 중요성이 인정되어 문화재 보존 조치가 결정된 상태이다. 지역 주민의 적극적 참여 제고 방안으로 새로운 재정적, 행정적 맞춤형 주민 지원 대책과 사업 방식이 요구되고 있다. 지자체와 주민 협의 사업 방식으로 추진된 익산 금마 지역의 금마길과 고도길의 안내판 디자인 개선 사업은 주민의 긍정적 체감도가 높은 성과가 창출되었다. 그 결과 고도 중심상가의 가로경관 개선 사업의 또 다른 이정표를 만들어 냈다.
경주 황남동 일원의 ‘경주역사문화환경 보존육성지구 지구단위계획’ 수립으로 문화재 역사문화환경 보존지역과 고도 역사문화환경 보존육성지구 간 도시계획과 정합성을 고려한 체계적 보존육성 관리 체계를 마련한 점은 문화유산의 역사문화환경 관리를 한 단계 더 향상시킨 우수한 관리 모델로 발전하고 있다.
2015년부터 2020년까지 6년 간 고도 이미지찾기 사업으로 경주, 공주, 부여, 익산의 4개 고도에 총 사업비 460억 원(국비 322억 원)을 지속적으로 투자하여 한옥은 296건(49.6%), 한옥건축양식은 5건(0.8%), 가로경관 개선은 245건(41%) 등의 성과를 거두었다. 주민 생활과 밀접한 주거환경 개선과 근린생활시설을 개선하는 효과로 삶의 만족도 향상과 삶의 질 제고뿐만 아니라 고도 역사도시경관 형성에 또한 큰 성과를 창출하고 있다. 매년 지속적인 한옥 조성 및 가로경관 개선을 위한 주민지원사업을 통해 고도 이미지찾기에 대한 주민의 신뢰성 제고로 주민의 사업 만족도는 ('18년) 75.14점, → ('19년) 73점, → ('20년) 84.9점으로 매우 높은 것으로 나타나 높은 정책 신뢰도를 갖게 되었다. 가로경관 개선 지원으로 주변의 문화유산과 연계한 지역 상권에 활력을 부가하여 지역 경제 활성화를 창출하고 있다. 경주 황남동 일원의 한옥보존지구의 ‘경주 황리단길’은 한국관광 100선으로 선정되어 지역의 명소로 부상하였다. 공주 제민천 주변의 역사문화 공간 또한 지역 명소화가 진행되고 있다. 부여 쌍북리 한옥마을은 살기 좋은 고도마을로 조성되고 있고, 익산 금마 지역의 한옥마을과 한옥카페 등 전통한옥 힐링 공간의 조성 활성화로 고도 지역이 각양각색의 멋스러운 고도 이미지를 만들어 나가고 있다. 지자체는 공공건축물 및 가로시설물 정비, 소공원 조성, 마을 주차장·화장실 조성 등 주민 편익시설 개선 사업은 역사문화환경의 쾌적한 개선과 함께 주민의 문화향유 복지 향상을 기하고 있다. 2020년에 실시한 ‘고도역사문화 환경정책 개선 방안 연구’(국토연구원) 용역을 실시한 결과, 고도 이미지찾기 사업의 지속적인 지원으로 다양한 간접 지표들(관광객 수, 관광 총량, 여가 목적 유입통행량, 지가, 만족도 조사 등)에서 해당 사업이 지역에 긍정적인 효과를 유발하여 지역 경제 활성화에 기여하는 것으로 나타났다.

그동안 추진했던 규제 중심의 문화재 정책이 고도 이미지찾기 사업을 통해 문화재와 문화재 주변의 역사문화환경 보전 지역을 지역 주민들과 함께 보호하고 가꾸며, 지역이 발전하는 상생 모델로서 문화재 정책에 대한 부정적 인식을 긍정적 인식으로 전환하는 계기가 되었다. 또한 향후 전통유산의 전승 기반이 되어 지속적으로 미래의 가치를 창출하는 ‘문화재 보존육성 정책의 성공 모델’로 발전하고 있다.

고도 이미지찾기 사업은 지역 주민의 정책 만족도가 높은 편이나 매장문화재 유존 지역에 대한 문화재 보존 조치와 고비용의 한옥건축비 및 가로건축물 외관수리비 등으로 인해 주민 참여 기피 현상이 나타나고 있으며, 이로 인해 사업 추진 동력이 떨어질 우려가 커지고 있다. 주거환경 개선 및 가로경관 개선 활성화를 위해 참여하는 지역 주민에 대한 재정적·행정적인 맞춤형 지원 체계 강화 및 사업 방식 개선이 필요함을 알 수 있다. 그동안 ‘점(點)’ 단위 사업 방식에서 벗어나, 고도 역사문화 공간의 역사문화적 특성을 고려한 ‘선(線)·면(面)’ 역사문화 공간 관리 체계로의 확장이 필요하다. 그동안 점 단위 개별 건축물 중심의 지원으로 역사적 공간의 특성이 제대로 고려되지 않아 입체적이고 맥락적인 고도 이미지찾기 사업에 한계가 있었다. 따라서 유·무형의 생활유산과 역사문화 자원이 집적된 선(線)·면(面) 단위 역사문화 공간을 고도 이미지 브랜드 공간으로 조성함으로써 체감도가 높은 고도 이미지찾기 활성화 모델로 발전할 수 있을 것이다.

그리고 주민 참여를 활성화하기 위한 방안으로 발굴비 지원, 손실보상, 이주주민 한옥 지원까지 주민 지원 맞춤형 지원 체계를 강화할 필요가 있다. 지역의 다양한 유·무형 유산의 보존과 육성을 위한 우수 건축자산 및 지역의 역사적 사건·인물 등 가치가 있는 건축자산에 대한 지원을 확대해야 한다. 또한 전통한옥 전승 발전을 위한 한옥 지원 금액을 확대하고, 명품마을 가꾸기를 위한 전통화계 조성 시 신규 지원 등 적극적이고 다양한 지원 강화 방안이 필요하다. 문화재 발굴조사 등 사전심사의 행정 절차(1차)와 건축시공(2차) 연도별 시행 및 인센티브 또는 패널티 예산 분배제도 운영 등 예산 집행 체계의 개선을 통해 지속 가능한 발전을 위한 토대를 마련할 계획이다. 그리고 도시계획과 경관계획 간의 경관제도 정합성을 강화하고, 통합경관 가이드라인을 마련하며, 도시재생·농촌재생 등 중앙정부와 지자체 및 지역 주민의 사업 주체 간의 연계 협업을 강화하여 고도 이미지찾기 사업의 시너지를 극대화해 나갈 계획이다.