서울특별시 지역 공공건축지원센터의 설립

건축문화를 진흥함으로써 국민의 건전한 삶의 영위와 복리향상에 이바지함을 목적으로「건축기본법」이 제정된 지 10년이 훌쩍 지났다. 그간 공공건축물의 조성과 운영, 관리체계 등의 개선을 위해 많은 시도와 노력들이 있었으며, 최근 「건축서비스산업 진흥법」 개정에 따라 건축기획과 공공건축 사업계획 사전검토, 공공건축심의가 의무화되면서 비로소 공공건축물의 기획업무 수행에 대한 제도적 틀도 갖추어지기 시작하였다. 무엇보다 모든 공공건축 사업에 대한 건축기획의 의무화는 앞으로 공공건축 사업의 실질적 개선을 견인할 수 있는 중요한 기반이 될 것으로 기대된다. 그렇다면 건축기획이란 무엇인가. 기본적으로 해당 건축물의 운영계획, 입지, 규모, 공간계획을 종합적으로 검토하고, 설계, 시공, 운영·유지관리 단계에 나타날 수 있는 문제에 대비하여 합리적이고 효율적인 계획을 도출하는 행위이다. 거기에 앞서 도시와 건축, 공간의 다양한 요소 간 상호관계 안에서 시설에 부여된 역할을 중심으로 도시의 과거, 현재, 미래 환경변화를 반영한 통합적인 전략을 수립하는 공공건축 조성의 첫 단추 역할을 하는 중요한 단계라고 할 수 있다.

서울시는 이미 공공건축 사업의 기획단계에 대한 전문성 부족, 지원체계 부실로 인한 품질 저하 등의 문제를 깊이 인식하고, 이를 해결하기 위해 최초로 총괄건축가제도를 도입하였다. 2015년부터 전문 조직인 도시공간개선단을 신설하여 총괄건축가, 공공건축가, 마을건축가 등의 제도를 지원·운영하고, 건축정책위원회 운영과 주요 시책사업의 공간기획, 설계공모 등 주요 공공건축사업의 품질향상을 위한 다양한 지원업무를 수행하며 제도개선에 선도적인 역할을 수행해 오고 있다.

2020년에는 개정된 「건축서비스산업 진흥법」 시행에 따라 도시공간개선단에서는 건축기획, 공공건축심의 업무 추진에 이어 지방자치단체 최초로 국토교통부로부터 지역 공공건축지원센터 설치를 승인받아 2월부터 ‘서울특별시 지역 공공건축지원센터’를 운영 해오고 있다. 서울시 지역 공공건축지원센터는 사업계획 사전검토 및 공공건축심의위윈회 관련 운영 기준 및 조례를 제정하고, 2월부터 공공건축심의를 3월부터 공공건축 사업계획 사전검토를 시작하였다. 11월 기준 현재까지 공공건축심의 44건, 사전검토 85건을 수행하며 제도 도입 초기 임에도 불구하고 공백 없이 주어진 역할에 최선을 다하고 있다. 다만, 서울시는 법 개정 이전부터 총괄건축가 및 건축정책위 자문, 자체공간기획, 통합기획 TF팀 구성·운영, 사업 적정성 검토, 기술용역 타당성심사, 용역발주심의 등 조례 및 방침을 통해 수준 높은 공공건축물 조성을 위한 여러 절차를 운영하고 있었기에 법정 업무와 중복되는 절차를 통합하고 조정하는 과정이 과제로 남아있다.

서울특별시 지역 공공건축지원센터의 주요업무

공공건축지원센터의 업무는 「건축서비스산업 진흥법」 제24조에 따라 건축기획, 공공건축 사업계획 사전검토, 자문, 관계자 교육, 자료구축 및 관리 등으로 규정되어있다. 서울시 지역 공공건축지원센터는 공공건축 사업계획 사전검토 수행 후 건축기획의 내실 있는 보완을 위해 ‘공공건축심의위원회’ 운영 지원업무도 함께 수행하고 있다. 그동안 ‘국가 공공건축지원센터’에서 전담해 오던 공공건축 사업계획 사전검토를 지방자치단체에서도 자체적으로 수행할 수 있게 됨에 따라 지역의 특성과 현황, 행정절차 등에 대한 깊은 이해를 토대로 보다 면밀한 검토를 수행하고자 노력하고 있다. 서울시 공공건축 사업계획 사전검토는 크게 ‘사업결정의 타당성’, ‘사업내용의 적정성’, ‘설계방향의 명확성’ 부문을 중심으로 사업계획 내용을 검토하고 있으며, 검토의견의 실효성 확보를 위해 예산편성 전에 검토의뢰를 하도록 안내하고 있다.

공공건축 사업계획 사전검토를 위해 서울시 지역 공공건축지원센터는 자체공간기획 업무를 수행해 오던 도시공간개선단 도시공간기획팀 기존 인력의 지원을 받아 법정 최소기준인 5명의 전담 인력을 구성하여 설치승인을 받았으며, 올해 7월 사전검토 자문위원단 공개모집 공고를 통해 40명의 자문위원을 선정하여 사전검토 업무를 지원하고 있다. 자문위원단은 사업 추진에 대한 기획 방향과 세부내용을 종합적으로 검토하는 종합검토 자문위원으로 건축·도시 분야 24명을 선정하였고, 특수 분야 전문성을 필요로 하는 기계, 소방, 전기통신, 시공, 구조, 친환경, 부동산, 토목, 조경, 교통, 전시, 실내건축 등 기타 분야 자문위원 16명으로 구성하여 운영하고 있다. 향후 업무 추진현황에 따라 문화재, 감정평가, 적산 등의 자문위원을 추가로 모집하여 사전검토의 전문성을 보완할 계획이다.

서울시 공공건축사업 사업계획 사전검토 운영현황

사업계획 사전검토는 건축기획이 완료된 공공건축사업에 대해 공공건축심의를 받기 전 공공건축지원센터를 통해 사전에 사업내용을 점검하는 절차로 법정 의무대상(시행령 제17조제1항)에 대해 매월 2회 접수 기준일을 정하여 운영 중이다. 전담자는 접수된 사업에 대한 제출 자료를 검토 후 보완자료를 요청하여 확인한 뒤에 필요시 자문위원을 배정하고 추가 검토를 요청한다. 사업의 특성에 따라 현장조사와 부서협의를 진행하여 검토내용을 보완하고 자문위원의 검토의견을 종합하여 30일 이내에 결과서를 통보한다. 사업계획 사전검토는 해당 사업과 관련한 다양한 법과 제도, 시설, 운영, 예산 계획 등 광범위한 부분에 대한 검토를 요구하므로, 센터의 전담 공무원의 주도 아래 다양한 분야의 전문가 자문을 종합하고 부서 간 협의를 통해 검토의 내실화를 기하고 있다.

3월부터 11월까지 20번에 걸쳐 총 85건의 사전검토 접수를 받았으며, 접수된 공공건축 사업들의 개요를 간략히 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 접수부서는 서울시 사업부서 17건(20%), SH공사, 서울도서관 등 서울시 산하기관 16건(19%), 자치구에서 접수된 사업이 52건(61%)으로 상대적으로 많은 비중을 차지하였다. 건축기획 수행현황을 살펴보면 별도의 건축기획을 수행한 사업이 전체 사업 중 57건(67%)으로 자체적으로 수행한 사업이 10건(13%), 전문가를 활용한 사업 11건(13%), 기본구상, 기본계획, 타당성 조사 용역으로 갈음한 사업이 36건(42%)이었다. 건축행위별로는 신축사업이 73건(86%)으로 대부분을 차지하였고, 증축 5건(6%), 개축2건(2%), 대수선사업 5건(6%)으로 나타났으며, 설계비 기준으로 살펴보면 1~2억 원 미만의 사업이 23건(27%), 2~5억 원 23건(27%), 5~10억 원 14건(16%), 10억 원 이상의 사업이 25건(29%) 접수되었다. 건축물의 용도는 노유자시설 19건(22%), 업무시설 15건(18%) 접수되었으며 공공시설과 행복주택의 복합화사업 증가추세에 따라 공동주택이 비교적 높게 10건(12%) 접수되었다.

<서울시 사업계획 사전검토 현황(‘20.11. 기준)>

이상 약 9개월간의 사업계획 사전검토 추진현황을 살펴본 결과, 각각의 공공건축사업에 대한 건축기획의 수준과 수행 내용에 상당한 편차가 발생하는 문제를 확인할 수 있었다. 이는 사업부서의 건축기획에 대한 이해 정도에 따른 차이라고 생각할 수도 있으나, 건축기획에 대한 명확한 가이드라인의 부재가 상당 부분 기인한다고 판단된다. 지속적으로 건축 사업을 추진해온 부서와 기관은 그간의 노하우와 관련 전문 지식을 갖춘 담당자가 건축기획을 담당함으로써 사업계획서 작성 및 관련 제출 자료 등이 충실히 이루어지고 있다. 반면, 건축사업을 드물게 추진하는 사업부서는 구성인력 또한 행정직 공무원 중심이며, 새롭게 추진되는 건축기획에 대한 명확한 수행지침이 부재함에 따라 사업계획서 작성 및 첨부 자료제출 요구에 어려움을 토로하는 경우가 많았다. 또한, 사업계획서 양식만을 채울 경우 특별한 검토 없이도 건축기획을 충실히 수행한 것으로 갈음할 수 있으나, 특수목적 시설의 경우에는 건축 전문 담당자가 준비하더라도 운영계획에 대한 충분한 검토와 시설계획 반영을 포함하는 건축기획이 미비한 경우가 발생하는 것으로 나타났다.

이는 ‘건축기획’이 명확히 어떤 내용을 담아야 하는지에 대한 법령 외 세부내용, 건축물의 특수 기능에 따른 추가 검토기준 등 건축기획을 정의하는 기준과 표준화된 내용 정립이 어렵고 모호하기 때문으로 판단된다. 결국 일부 건축기획에 대한 부족한 인식과 미흡한 기준은 기존의 건설사업 추진방식인 기본구상·기본계획·타당성 조사 관련 자료와 투자심사의뢰서 등을 참고하여 빈칸을 채우는 단순한 작업으로 여겨질 우려가 있는 것도 사실이다. 또한 전문가를 활용하여 건축기획을 수행한 사업의 경우에도 건축기획의 취지를 이해하는 전문가는 수요조사, 사례조사 등 운영계획을 고려하여 시설별 세부조건과 규모 산정을 통해 배치계획까지 검토한 결과물을 제출하기도 하나, 일부 사례에서는 단순한 규모검토로만 그치는 경우도 있었다.

사업계획에 대한 주요 보완사항: 건축기획의 중요성

사업계획서를 살펴보면, 공공건축물 조성의 목표, 필요성, 시설과 예산의 총 규모 등 기본적인 사항에 대해서는 비교적 다각도로 검토가 되어 있다. 그러나 수준 높은 ‘건축디자인’을 통해 ‘품격’있는 공공건축물을 조성하기 위해서는 크게 두 가지 중요하게 보완되어야 할 사항을 발견할 수 있다. 첫째는 도시적 맥락에서 해당 건축물과 ‘주변과의 상호관계’에 대한 반영이 미비한 점이다. 공공건축물의 주요기능인 공공서비스를 효과적으로 제공하기 위해서는 장소성과 외부공간과의 관계를 정립하여 공공건축과 공공공간의 통합적인 계획이 수립되어야 한다. 대부분의 사업계획이 단일 건축물에 대한 조성계획에 국한되며 주변과의 상호관계에 대한 기획이 미흡하다. 도시 내 건축물은 독립적으로 기능할 수도 있으나, 주변과 유기적인 연계를 통해 더욱 풍성한 기능으로 확대될 수 있다. 그러나 현실은 공공건축 사업 대상지와 인접한 공원, 주차장, 공공시설과 연계를 통해 보다 효과적인 공공성 확보와 양질의 공공서비스 제공, 이용자의 편의를 도모할 수 있음에도 불구하고, 건축기획에 이러한 환경적인 조건이 반영되는 경우는 극히 드문 실정이다. 물론 서로 다른 사업부서, 사업주체, 각종 행정절차 이행 등의 벽이 높다는 어려움은 있으나, 건축기획이 의무화되는 만큼 이제는 좀 더 종합적이고 통합적 관점에서 그 지역이 가지는 과거와 현재, 미래의 변화를 수용하고 지속가능한 운영을 위해 중장기적인 계획을 수립할 수 있는 방안을 마련하여야 할 것이다.

두 번째는 내·외부공간에 대한 구체적인 ‘사용자 측면의 운영계획’이 미흡한 점이다. 이는 첫 번째 사항과 유사한 개선 방향성을 갖고 있으나 좀 더 실질적인 사용자 측면의 운영계획에 초점을 두고 있다. 건축기획의 운영계획에서는 실제 사용자의 수요를 반영한 구체적인 계획이 수립된 후 그에 따른 실별 세부면적과 요구조건이 도출되어야 하나, 대부분의 건축기획은 용적률과 건폐율에 따라 산출된 연면적을 단순히 필요 프로그램들로 구분하여 실별 면적만 제시하고 있다. 이러한 건축기획에서는 산출근거와 운영계획의 주안점 등을 파악하기 어려우며, 다목적 공간을 통해 유연한 프로그램 운영이 많아지는 현재의 환경변화를 수용하지 못하고 있다.

지역 커뮤니티 활성화를 위해 조성되는 주민 문화복지시설은 건축물 내·외부공간을 연계하여 각종 행사 운영을 고려한 시설을 계획하거나, 보행자의 활발한 접근을 위해 주변시설의 관계와 보행자의 안전을 고려한 차량 주출입구 위치 검토 등에 대한 보완이 필요하다. 도서관, 미술관 등 시설기준이 이미 마련되어 있는 공공건축물 외에 가족센터, 체험관, 교육센터 등 세부시설에 대한 운영계획 기준이 마련되지 않은 공공건축물의 경우는 면밀한 수요조사와 해당 시설을 운영하기 위한 전문가의 자문을 받아 실제 수요를 반영한 실별 요구조건(규모, 위치, 설비, 부속실 등) 계획이 필요하다. 또한 최근 증가하고 있는 생활SOC 복합화 사업과 같은 복합용도 공공건축사업의 경우 이용의 효율성과 편의성 증진을 위해 서로 다른 기능의 복합적인 운영방식이 중요하다. 이를 위해 사업부서, 운영주체, 관리주체 등 주체 간의 긴밀한 협력이 이루어져야 된다. 또한 개별시설과 공용공간의 요구조건을 구체화하고 동선계획 검토가 선행되어야 합리적인 건축계획 도출이 가능하며 준공 이후 문제점을 최소화할 수 있다. 각종 인증에 따른 예산확보나 사전절차 이행 등은 체크리스트, 표준업무절차 등 제도적인 검토 장치와 사업계획 사전검토, 공공건축심의와 같은 법정 업무를 통해 충분히 보완할 수 있는 사항이며 이미 조금씩 개선되어 가고 있다고 생각한다. 그러나 공공건축물의 품질을 좌우하는 공간구성 및 운영계획에 대한 사전 전략 수립과 시설조성을 위한 사업관리체계 구축 등 합의된 기준이 없는 사항들에 대한 건축기획 부문은 아직 많은 노력과 관심이 필요한 하는 부문이다.

<복합화 사업 건축기획 사례>

- 주변현황 분석

- 활용 연면적 및 볼륨 구상

- 프로그램 구상

향후 지역 공공건축지원센터의 역할

공공건축사업은 그 용도와 목적은 다양하나, 공공서비스를 제공하는 시설로서 사용자의 편의와 지역의 모범이 되는 건축물로 기능해야 한다는 명확한 목적을 가지고 있다. 과거와 달리 행정 서비스만을 제공하는 시설을 넘어 지역주민 삶의 질을 높이기 위한 시설로서 다양한 주체의 요구와 도시공간적 문화 향상에 부응하고, 미래사회의 요구변화를 반영하는 시설계획을 담을 수 있어야 한다.

법 개정 이후 사업계획 사전검토, 공공건축심의 등을 통한 사업계획 보완을 통해 건축기획의 중요성에 대한 이해도가 높아지고 있으며, 필요성에 대한 공감대도 확대되고 있다. 그러나 현행 법령은 건축기획의 수행 시기, 주체, 범위, 건설사업과의 차별성 등에 대해 좀 더 구체화되고 명확히 다듬어질 필요가 있다. 서울시 지역 공공건축지원센터는 현재 2021년 안내를 목표로 건축기획 가이드라인을 마련 중이며, 장기적으로는 공공건축 사업유형별 건축기획 가이드라인도 마련할 예정이다. 또한, 지속적인 전문가 자문회의와 토론 진행을 통해 지역 공공건축지원센터의 업무체계 내실화와 중장기 운영전략을 수립할 계획이다.

‘서울시 지역 공공건축지원센터’는 비록 소수의 인력으로 운영을 시작하였으나, 서울시 도시공간개선단에서 수행해 오던 선도적인 공공건축 기획업무의 경험과 전문성을 바탕으로 법정 업무의 정착과 ‘건축기획’의 무한한 잠재력이 잘 발휘될 수 있도록 다각도로 노력할 것이다. 또한, 국가 공공건축지원센터에서 전국적으로 균형 있는 양질의 공공건축 조성에 기여하는 역할에 대응하여, 서울시 지역 공공건축지원센터에서는 다른 지역의 공공건축지원센터와 활발한 교류 활동을 통해 건축기획 가이드라인을 마련하고 우수사례를 발굴하는 등 공공건축 조성의 경험을 공유하고 문제점을 함께 논의할 수 있는 공론장을 마련하고자 한다. 지역 공공건축지원센터의 다양한 노력들이 수준 높은 공공건축물의 조성과 지역주민 삶의 질 향상, 품격 있는 도시환경의 구축에 기반이 되기를 바라며, 나아가 대한민국 도시공간의 품격 향상에 기여할 수 있기를 기대한다.